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 微文:指标体系:生态城市指标体系的优化升级与动态更新——以中新天津生态城指标体系2.0版为例

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作者:国匠城


    

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指标体系:生态城市指标体系的优化升级与动态更新——以中新天津生态城指标体系2.0版为例



国匠规划学社近期话题为“生态规划理论?#20445;?#27426;迎大家扫描下方二维码加入国匠规划学社,学习生态规划相关内容、探讨相关话题。



今天为大家推荐《生态城市指标体系的优化升级与动态更新——以中新天津生态城指标体系2.0版为例》以下内容来自微信公众号“规划师杂志”。


生态城市指标体系的优化升级与动态更新

以中新天津生态城指标体系2.0版为例

关键词:生态城市;指标体系;优化升级;动态更新

生态城市指标体系需要及时修订,不断完善,以保证指标体系对生态城市规划建设管理的引导支撑作用,?#20013;?#20307;现指标体系的先进性与科学性。

目前,国内外生态城市指标体系基本为静态系统,出现指标滞后、指引性弱等一系列问题。针对这些问题,文章以中新天津生态城为研究对象,以发展目标和实施问题为导向,提出了生态城市指标体系动态优化与更新的方法策略和保障措施,保证了中新天津生态城指标体系的先进性,可为国内外生态城市的构建与优化提供经验借鉴。

一、中新天津生态城发展概况与指标体系实施情况


中新天津生态城位于天津滨海新区,距滨海新区核心区约15km,规划面积为34.2km2。中新天津生态城是中国、新加坡两国政府的战略性合作项目,是一座在资源约束条件下建设起来的生态新城。


中新天津生态城指标体系设立至今已有十年时间,上版指标体系实施评估结果显示,在22项控制性指标中有20项达标,达标率达91%。在指标体系的指引下,中新天津生态城生态环境显著改善,民生事业初显成效,科研成果丰富。在2012年召开的联合国可?#20013;?#21457;展大会上,中新天津生态城与巴西库里蒂巴?#22836;?#22269;南特等城市一起被评为“全球绿色城市?#20445;?/span>在2018年的世界城市峰会上,中新天津生态城作为生态城市建设的“绿色样板?#20445;?#21521;全世界介绍了?#23548;?#32463;验。


虽然生态城指标体系在设置之初有较强的前瞻性,但是随着近几年生态文明建设和新型城镇化建设工作的开展,国家对城市的“绿色、生态、低碳”发展提出了更高要求,国家及天津市也出台、更新了一系列政策规定及标准规范。与?#36865;?#26102;,中新天津生态城获批建设国家绿色发展示范区、国家自主创新示范区和国家智慧城市,并成为第二批全国海绵城市建设试点。因此,在新?#38382;啤?#26032;要求及新的考核目标?#23478;?#19979;,上版指标体系已经滞后,不能满足中新天津生态城今后发展建设的指引需求。同时,中新天津生态城正面临发展阶段的转变,从快速发展建设期向高质量建设与精细化管理期转变,指标在选取上应注重对城市运行管理方面的考量。

二、指标体系优化升级


(一)基本原则

1. 深化指标内涵,体现城市发展阶段的转变


中新天津生态城是一座新建的生态城市,因此上版指标体系是面向生态城建设初期发展建设的指导型指标体系。经过十年的发展建设,中新天津生态城正经历从快速发展建设期向高质量建设与精细化管理期的转变,完善城市治理体系,提升城市管理能力?#22836;?#21153;水平,是生态城未来的工作重点。因此,指标体系2.0版应增加城市运行管理方面的指标,统筹规划、建设和管理各环节,对原有的自然、社会和经济等领域的指标内涵进行深化,通过全过程控制保障生态城高效、安全和智慧运行。


2. 以人为本,对标国际,体现互动性与先进性


党的十九大报告提出“要满足人民群众对美好生活的需求?#20445;?#20197;人为本”的发展理念已经成为我国建设发展的核心发展观。指标体系2.0版应当以人为本,促进人与自然、人与社会、人与经济的和谐共处,增加对民生问题的关注度,增强民众的获得?#23567;?#24184;福感与安全?#23567;?/span>


在保证指标可达性与可操作性的前提下,对标新加坡、纽约和东京都等地区的指标体系,在指标名称的确定与指标内涵的界定方面,优先选取国际通用指标。


3.实现指标体系动态更新,体现时效性与科学性


城市是一个不断发展的多层次、多变量、多因素的动态系统。因此,在坚持发展目标不变的前提下,指标体系也应根据外部条件的变化和?#23548;?#24314;设情况及时进行调整与更新,形成开放的指标体系,以弹性的?#38382;?#23545;接不同时期的城市建设和管理需求,避免传统静态指标出现指标失效等问题,更加科学、准确及高效地指引中新天津生态城的发展建设。


(二)?#38469;?#36335;线

以目标导向和问题导向为指引开展研究工作。目标导向是落实新的发展?#38382;?#19979;国家政策法规和相关规划对生态城市发展提出的新要求,同时满足各类示范区评价与考核的要求。问题导向是对上版指标体系及其实施情况进行梳理与评估,分析各类指标存在的问题。


首先,在理清目标和问题的基础上,从?#23548;?#20986;发,有针对性地提出适合中新天津生态城发展定位和本地特点的指标体系,给出指标选取、指标解释、目标值设定的来源与依据。其次,对具体指标采用建模或计算等方式分析可达性,并从生态环境、经济、社会和区域协调等多个方面提出相应的发展策略、发展方式及管控建议,确保规划目标的实现。最后,提出指标体系的部门责任分解和实施保障策略,全面指引生态城规划建设与运营管理(图1)。


图1:中新天津生态城指标体系优化升级?#38469;?#36335;线


(三)方法策略

1. 指标结构优化升级


一套完整的指标体系由框架结构、指标项和指标?#31561;?#22823;要素构成。指标体系层次结构有两种类型,一种是“目标层—指标层”两级层次结构,如哈马碧、马斯达尔生态城指标体系,另一种是“目标层—准则层—指标层”的三级层次结构,三级层次结构有利于实现规划目标的具体化、可操作化,便于更清晰地理解生态城市的内涵和外延。


中新天津生态城指标体系的框架结构包括三大层级。其中,第一层级为确定生态城市发展愿景或城市建设方向的目标层,目标层作为指标体系的统领,决定了一般生态城市指标体系的顶层结构,目标层具有从不同生态城市建设?#23548;?#20013;提炼经验的共性;第二层级是在目标层的基础上进行细化分解的准则层,准则层是为了实现总目标而采取的各种路径,是实现预定目标所涉及的中间环节;第三层级是在准则层的基础上进行细化分解的指标层,指标层通过落实具体的管控指标,指引生态城发展建设。


研究对中新天津生态城指标体系框架结构的目标层和准则层?#30452;?#36827;行了优化,具体如下:


(1)目标层。目标层的内容构成一般有两种类型,一种是由社会、经济和自然3个子系统构成的指标体系,这类指标体系的应用较广?#28023;?#21478;一种是从城市生态系统的结构、功能和协调度三方面建立的指标体系。生态城市是社会—经济—自然的复合系统,其指标体系也应该从社会、经济和自然3个角度来确定。中新天津生态城原指标体系的目标层采用传统的“社会、经济、环境”三分法,同时增加区域协调目标。


中新天津生态城指标体系的目标层是根据生态城发展方向、内涵和建设内容确定的。相关部门结合国家战略、区域发展新?#38382;?#21644;中新天津生态城自身发展阶段诉求,参照修订后的《中新天津生态城总体规划》,确定中新天津生态城未来建设与发展的方向为“绿色、共享、创新、协调、开放”。研究对各项发展目标进行分解,得到实现上述目标的具体路径,并对各路径进行梳理分类汇总,将新版指标体系的目标层调整为生态环境健康、社会和谐发展、经济绿色低碳和区域协调共享(图2)。


图2:中新天津生态城发展方向与内涵确定指标体系目标层


(2)准则层。上述目标分解得到的目标实现的具体路?#37117;?#20026;准则层。对比上版指标体系设置的12项准则层,指标体系2.0版调整了8项准则层,新增了3项准则层,调整后共计15项准则层,包括自然环境良好、城市环境宜居、生活方式健康、基础设施完善、管理机制健全、运管智能高效、资源利用高效、科技创新驱动、产城融合提?#30465;?#33258;然生态协调、城市风貌塑造、区域政策对接、社会融合发展、多元文化共生和产业协同优化(图3)。


图3:中新天津生态城指标体系准则层调整

注:绿色为保留准则层,红色为更新准则层


2. 具体指标优化升级


研究在遵循科学合理性、系统完备性、可比可量性、动态发展性和可操作性等原则的前提下,运用对比分析法和专家咨询法,从生态环境健康、社会和谐发展、经济绿色低碳和区域协调共享四方面对上版指标体系进行调整,指标调整分为移除、保留、修改及新增4种:

①移除类指标。移除的指标主要包括提法落后、指引性弱的指标项,如市政管网普及率等。

②保留类指标。保留的指标项是经过考核与评估,具有一定前瞻性、能够?#20013;?#25351;引中新天津生态城建设的指标项,如绿色建筑比例、就业住?#31185;?#34913;指数等。

③修改类指标。修改类指标分为两种,一种是名称的修改,一种是数值的修订。指标名称的修改是根据最新发布的政策法规及标准规范确定的,如“经济适用房、廉租房占本区住宅总量的比例”名称修改为“保障性住房占本区住宅总量的比例”等。具体指标值的修订需依据上位规划、示范区与建设试点考核要求并结合指标实施过程中遇到的问题进行调整。

④新增类指标。新增的指标是依据国家及天津市发展的新政策与新要求、创建示范区与建设试点的考核要求,参考国际成功的生态城建设案例,结合中新天津生态城本地特色提出的。新增的指标项要体现先进性与特?#34892;浴?/span>研究选取了全球不同地区成功的生态城市案例,系统研?#31185;?#25351;标体系(图4),在符合中新天津生态城发展?#23548;?#30340;前提下,选取了部分国际先进指标,如“达到世界卫生组织建议运动量的人群比例”等。


图4:国外指标体系对标分解

三、指标体系2.0版的内容


中新天津生态城上版指标体系涵盖生态环境健康、社会和谐进?#20581;?#32463;济蓬勃高效和区域协调融合4个方面的内容,指标体系2.0版结合国家发展的新?#38382;?#19982;新理念,将内容调整为生态环境健康、社会和谐发展、经济绿色低碳和区域协调共享。


对比上版指标体系,在指标体系2.0版中,生态环境与资源类指标的占比最大,达到53%,社会类指标占比为37%,经济类指标占比为 10%。此外,为实现中新天津生态城发展阶段的转变和共享包容的发展理念,社会类指标中新增了城市运行管理指标、?#29992;?#20307;验与健康指标;为满足绿色宜居的发展理念,生态环境类指标中增加了生态肌理与宜居环境指标;为满足低碳循环的发展理念,经济类指标中增加了科技创新及产城融合指标。

四、动态评估与滚动更新


(一)指标体系动态考核评估

一套完善的指标体系应由指标体系—运行体系—评估考核三部分进行支撑,?#26434;?#25919;府职能部门的决策—执行—监督3个板块,通过周期循环,实现动态更新(图5)。


图5:指标体系动态更新机制


指标体系的考核评估将贯穿于生态城规划、设计、施工建设和运营管理等不同阶段。指标体系实施评估中需要获取的具体数据,由各主管部门以在线监测、定期填报和系统记录相结?#31995;?#26041;式提供。中新天津生态城分为已建区、在建区和未建区,在建设的不同阶段应采取差异化的评估考核办法:①已建区,即具体设施或者项目已经建设完成并运行的区域,全部指标均采用监测的方式进行考核,运行监测数据作为管理与绩效考核的计算依据。②在建区,即具体设施仍在建设中?#24418;?#36816;行的区域,全部考核指标均采用项目建设方填报表格上报,政府部门随机抽查的模式进行考核,同时在建设过程中积累过?#30899;?#27979;数据,作为过程验证与考核依据。③未建区,即具体设施或者项目还未进行建设的区域,考虑采用模型辅助模拟和设计方案的图纸审查等方式进行评估考核,同时开展背景监测,以监测结果为基准值。


(二)指标体系动态修正与更新

根据考核评估的结果,结合中新天津生态城的发展状况,重新确定各指标的标准值,以实现指标体系的实时性和动态性,避免传统静态指标出现的指标时效等问题。


指标的修正与更新包括两方面内容,一是对已有指标值的修订,二是对指标项的修正。在指标体系运行过程中,会不断有新的发展要求与标准出台,需要对原始指标体系进行补充和完善。另外,具体指标在指引城市发展建设?#23548;?#20013;?#19981;?#20986;现一些问题,如指标值选取标?#35745;?#39640;,导致指标可达性弱,或指标值选取标?#35745;?#20302;,导致指标滞后,无法准确指引中新天津生态城的发展建设。因此,在保证发展目标不变的前提下,应根据外部要求的变化和?#23548;?#24314;设情况,及时对指标体系进行调整、更新与优化,形成开放的指标体系,以弹性的?#38382;?#23545;接新的城市建设和管理需求,保证指标体系的时效性、先进性与可达性(图6)。


图6:指标体系优化升级流程


(三) 指标体系与规划的衔接统筹

中新天津生态城指标体系在编制之初已经充分对接上位规划,并将重要的指标纳入生态城总体规划、三区统筹规划等上位规划中,可以确保指标体系的法定约束力,增强管控效果。相关规范条例、?#38469;?#23548;则、实施办法以及控制性详细规划和专项规划在编制过程中要纳入指标体系中所涉及的指标,部分指标可以在分解后纳入,以保证指标项的落地与实施。中新天津生态城各部门制定的工作计划中也要明确相关指标实施措施与管控办法(图7)。


图7:指标体系与相关规划、标准的衔接统筹

五、创新与亮点


世界首个系统升级的生态城市指标体系

中新天津生态城是世界?#31995;?#19968;个对既有指标体系进行优化升级的生态城市。通过对既有指标体系进行实施评估,在目标导向和问题导向的指引下,遵循科学性与系统性、适用性与实用性、先进性与可达性、普?#24066;?#19982;特?#34892;?#31561;原则,从指标体系结构框架、具体指标和指标保障机?#39057;?#22810;个方面对指标体系进行优化升级。


城市发展全过程指引

中新天津生态城是一座生态新城,其发展历程可以分为4个阶段,?#30452;?#26159;规划设计阶段、初步建设阶段、全面建设阶段和运行管理阶段。其上版指标体系更侧重对规划建设类指标的设置,本次指标升级后对已经达标且指引?#20113;?#24369;的规划建设类指标进行了替换,同时增加了城市运行管理智能化等城市运管类指标,指标体系覆盖面广且针对城市不同发展阶段要有侧重点,保证了对城市发展全过程的?#34892;?#25351;引。


指标可操作性强且有特色

虽然中新天津生态城指标体系涵盖了生态、社会和经济等多个方面的内容,但是其不是单纯指标的堆积与罗列,其指标选取是在保留传统指标优势的基础上进行的标准提升(图8)。指标选取借鉴了国内外成功的生态城市指标体系构建经验,但立足于自身?#23548;市?#27714;,指标的选取与指标值的设置充分体现本地特色。例如,指标体系中的?#29992;?#31038;团活跃度与企业创新活跃度等社会经济指标并非传统意义?#31995;?#32431;社会经济类指标,而是面向生态城市建设发展的,具备生态优化、资源节约、低碳绿色和可?#20013;?#31561;生态属性的指标。


图8:生态城市指标体系区别于传统城市指标体系


主观体验与客观监测相结合

指标体系2.0版的指标监测方法分为主观体验监测与客观监测两种。主观体验监测以?#29992;?#20307;验度为出发点,通过问卷调查等方式对相关指标加以考核;客观监测通过数据建模、分析测算等方式考核相关指标,体现了指标的客观公正性。例如,指标体系2.0版以?#29992;?#20307;验度为出发点,增加了步行5分钟可达公园绿地居住区的比例、?#29992;?#36816;动?#30475;?#21040;世界卫生组织建议的运动量的比例,以及?#29992;?#20581;康素养水平等能够直观?#20174;?#27665;众获得感与幸福感提升的指标。

六、结语


中新天津生态城指标体系2.0版的编制是以目标和问题为导向开展的,从指标体系层次结构、指标项、指标值和指标保障机?#39057;?#22810;个方面进行研究。更新后的指标体系淘汰了指引性弱的滞后指标,优化了提法落后和取值有偏差的指标,新增了满足中新天津生态城未来高质量建设与精细化管理需求的指标。指标体系2.0版兼具了科学性与系统性、先进性与可达性、适用性与实用性、普?#24066;?#19982;特?#34892;裕?#21516;时通过建立指标动态考核评估机制,在指标体系实施过程中及时进行动态修正与更新,形成滚动更新机制,充分发挥了指标体系对中新天津生态城规划建设管理的引导支撑作用,?#20013;?#20307;现出指标体系的先进性与科学性。


目前中新天津生态城指标体系2.0升级版已进入报批阶段,后续工作?#20013;?#24320;展。此次研究探索出了一条符合中新天津生态城自身特色的生态之路,同时也为其他生态城市指标体系的建设与更新提供了一种思路?#22836;?#27861;,形成能复制、可推广的示范。

来源:2019年11期《规划师》杂志


作者:马晓虹,中国城市规划设计研究?#28023;?/span>吕红亮,中国城市规划设计研究?#28023;?/span>苗楠,中新天津生态城环境局;王鹏苏,中国城市规划设计研究?#28023;?/span>沈旭,中国城市规划设计研究院





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